Alla luce dell’intento generale del progetto illustrato nei punti precedenti, che incorpora nell’analisi del ritaglio territoriale anche il relativo modello amministrativo, il dettaglio degli obiettivi è il seguente:
a) valutare la "efficienza territoriale" dell’attuale ritaglio amministrativo italiano (definita come la capacità di non entrare in contraddizione con i processi di creazione di ricchezza e di organizzazione sociale messi in opera dagli attori territoriali);
b) individuare in termini specifici gli elementi di "inefficienza territoriale" in esso presenti, indicandone natura e conseguenze;
c) fornire, per ciascuno di essi, le possibili soluzioni, collocate all’interno di coerenti quadri di riforma dei livelli amministrativi, ciascuno dei quali descritto per finalità e conseguenze attese (i quadri sono più d'uno perché non esiste un ritaglio amministrativo ottimo e un modello amministrativo ottimo, ma differenti soluzioni alternative, dai diversi effetti, da valutare politicamente).
PRIMA FASE
Nella prima fase, correlata all’obiettivo A, si discute l'"efficienza territoriale" del ritaglio amministrativo italiano. Il lavoro di questa fase è perciò destinato in via preliminare alla definizione (1) del concetto di "efficienza territoriale" del ritaglio amministrativo e (2) delle modalità della sua applicazione.
Sulla base di queste definizioni, si valuta la sussistenza di condizioni di "efficienza territoriale" del ritaglio amministrativo italiano nella traiettoria dello sviluppo economico post-bellico, e in particolare verificheremo se e quando intervenute condizioni di "inefficienza territoriale" abbiano inflitto a questa traiettoria danni formalmente individuabili, descrivibili e misurabili in termini di differenziali territoriali e regionali di sviluppo (intendendo per "differenziali territoriali" quelli esistenti fra aree centrali e aree marginali del nostro Paese, e per "differenziali regionali" quelli esistenti fra le regioni costituzionali italiane.
Per farlo si ricostruisce la vicenda storica del ritaglio amministrativo italiano, fornendo una lettura interpretativa di lungo periodo, al suo interno coerente, correlando i diversi momenti di discontinuità istituzionale all'evoluzione del ritaglio amministrativo e collocando le varie fasi in una trama unitaria. Nella letteratura precedentemente citata si trovano infatti numerose analisi, relative a periodi storici o a particolari fatti normativi, ma mai una ricostruzione organica che giunge all’età contemporanea. A questo modello interpetativo, e agli specifici periodi individuati al suo interno, si associa la valutazione dell’evoluzione dei differenziali geografici di sviluppo in termini territoriali e regionali (come sopra definiti), apprezzati secondo una batteria di indicatori di natura demografica ed economica (individuati nel lavoro preliminare insieme alla concettualizzazione teorica e praticadell’efficienza territoriale).
Nella declinazione del modello, particolare attenzione è destinata all’ultimo trentennio (a partire dalla promulgazione post-Guerra fredda della legge 142/1990, che introduce per la prima volta nel nostro Paese l’ente intermedio della Città metropolitana e predispone le condizioni per la riduzione del numero dei comuni), ricostruendo i passaggi che conducono all’attuale normativa. Facciamo notare che tale intervallo (ricco di ben tre riforme costituzionali, le ultime due delle quali fallite, e di ben 17 governi nonostante più riforme elettorali elaborate nel periodo in nome della governabilità) corrisponde a quello del cosiddetto "declino italiano" citato nello “Stato dell’arte”, ossia a performances nazionali di crescita sistematicamente peggiori della media dei paesi Ocse e Ue (che questo progetto legge in ipotesi anche come frutto di "inefficienza territoriale" della zonizzazione amministrativa).
SECONDA FASE
La formulazione del modello è la base per la seconda fase associata all’obiettivo B, la valutazione del'"efficienza territoriale" dell’attuale normativa sulle autonomie locali (la legge 56/2014 e suo processo di attuazione, che ha introdotto le Città metropolitane previste un quarto di secolo prima dalla 142/1990, attivato un percorso di abolizione delle province e previsto un processo di riduzione del numero dei comuni). La valutazione, coerentemente alla stessa denominazione della legge (“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”) è condotta al triplice livello analitico:
1) della dimensione urbana e in specie della gestione amministrativa del fenomeno metropolitano;
2) dell’ente intermedio e in specie della capacità delle Aree Vaste individuate dalla legge di assolvere adeguatamente alle funzioni usualmente assegnate a tale livello amministrativo nei Paesi con architettura urbano-regionale assimilabile a quella italiana;
3) della dimensione comunale, ovvero dell’individuazione dei criteri di selezione delle aggregazioni funzionali di base della nostra infrastruttura amministrativo-territoriale, posto che la "particella elementare" su cui organizzare i servizi territoriali – coerentemente ai processi di riorganizzazione che hanno coinvolto in modo generalizzato i paesi comunitari nell’ultimo ventennio, discussi in dettaglio – non può più essere la trama dei circa 8mila comuni storici del Paese (la metà dei quali sta sotto i 2mila abitanti e il 94% sotto i 20mila).
L’analisi ci consente di verificare lo stato di attuazione della legge (affidato com’è noto alle Regioni e agli enti metropolitani di nuova introduzione) e il suo impatto sui processi territoriali di governo e di governance (anche alla luce della pandemia che ha coinvolto il mondo a partire dal 2020), permettendoci di identificarne punti di forza e di debolezza.
TERZA FASE
Avendo individuato le aree di intervento, la terza fase ci consente di indicare le azioni che sarebbe necessario porre in essere per ripristinare condizioni di "efficienza territoriale" alla configurazione amministrativa del Paese. Precisiamo che:
in virtù dell’articolazione sistemica di ogni ragionevole modello amministrativo e in ragione di quanto suggerito dal quadro analitico, si indicano le combinazioni che appaiono come le più appropriate per il recupero di condizioni di "efficienza territoriale" per tutti i livelli NUTS1 (macroregionale), NUTS2 (regionale), NUTS3 (di ente intermedio), LAU (comunale); tali indicazioni saranno di metodo e si riferiranno a più scenari fra loro alternativi, ciascuno discusso in termini di assetto e di prospettiva; ciò perché (come già abbiamo avuto modo di osservare) non esiste una dimensione geografica ottima del ritaglio territoriale, dipendendo essa dall’idea di Paese (politica nel senso più pieno del termine) che si ritiene adeguata per la propria Comunità nazionale.